Nacrt zakona o unutrašnjim poslovima: zaštita i veća ovlašćenja policije na uštrb prava i sloboda građana

23. septembar 2021.

bg cent 1

Beogradski centar za ljudska prava ukazuje na najznačajnije nedostatke Nacrta zakona o unutrašnjim poslovima (dalje: Nacrt) koji mogu imati dalekosežne negativne posledice po ljudska prava i slobode građana.

Na prvom mestu, definisanje policije u članu 25 Nacrta kao „organizovane snage prinude“ nije primereno u demokratskom društvu zasnovanom na ljudskim pravima, u kome bi policija trebalo da predstavlja profesionalnu i politički neutralnu službu koja štiti prava i slobode građana, i čija mogućnost upotrebe prinude u pojedinim slučajevima ne treba da predstavlja njeno osnovno obeležje. Pored toga, zabrinjava ovlašćenje dato jednom funkcioneru (ministru unutrašnjih poslova) da „ostalim subjektima“ daje odobrenja za upotrebu termina „policija“ u svojim nazivima, budući da predstavlja pogodno tlo za moguće zloupotrebe.

Nacrt izostavlja ili umanjuje pojedine garancije zaštite od policijskog zlostavljanja koje propisuje postojeći Zakon o policiji. Tako, za razliku od člana 65 još uvek važećeg Zakona o policiji, član 58 Nacrta izostavlja pravo građana da zahteva prisustvo lica koje uživa njegovo poverenje prilikom primene policijskih ovlašćenja.

Članom 59 Nacrta se, potom, bez ikakvog valjanog obrazloženja, zabranjuje „objavljivanje podataka o identitetu“ policijskih službenika koji primenjuju policijska ovlašćenja, a za kršenje ove zabrane se predviđaju novčane kazne od 30 hiljada do milion i po dinara. Ova odredba Nacrta nije u saglasnosti sa sistemskim zakonom u oblasti objavljivanja informacija, tj. Zakonom o javnom informisanju i medijima, koji u članu 82 propisuje da se informacija iz privatnog života, odnosno lični zapis može izuzetno objaviti bez pristanka lica ako u konkretnom slučaju interes javnost da se upozna sa informacijom, odnosno zapisom preteže u odnosu na interes da se spreči objavljivanje, i da se smatra da interes javnost preteže naročito u slučajevima ako se informacija, odnosno zapis, odnosi na ličnost, pojavu ili događaj od interesa za javnost, posebno ako se odnosi na nosioca javne ili političke funkcije, a objavljivanje informacije je u interesu nacionalne bezbednosti, javne sigurnosti, sprečavanja nereda ili zločina, zaštite zdravlja ili morala, ili zaštite prava i sloboda drugih, ili ako je lice svojim izjavama, odnosno ponašanjem u profesionalnom životu privuklo pažnju javnosti i na taj način dalo povoda za objavljivanje informacije, odnosno zapisa. Zaštita identiteta policijskih službenika koji krše ljudska prava ili se na drugi način nedolično ponašaju tokom obavljanja policijskih poslova nije opravdana i u velikoj meri može uticati na odluku građana da ubuduće učestvuju ili ne učestvuju na protestima i da zabeleže nezakonito postupanje policijskih službenika, što je, podsećamo, često i jedini i najsnažniji dokaz kojima žrtve policijskog zlostavljanja raspolažu. 

Dalje se čini spornom odredba istog člana Nacrta koja predviđa da će se na uniformama policijskih službenika nalaziti vidljive oznake koje se sastoje „od kombinacije slova i/ili brojeva“, radi njihove identifikacije. Osim što Nacrt ne govori ništa o složenosti i dužini kombinacija slova i/ili brojeva kojima će se na uniformama označavati policijski službenici (velika je razlika npr. između oznake Beograd2255 i oznake X4Y17Z25), nesumnjivo je da ovaj način označavanja neće doprineti većoj odgovornosti policijskih službenika u slučajevima kršenja zakona i ljudskih prava s obzirom da je teže očekivati da će žrtve ili svedoci nekog takvog događaja precizno zapamtiti kombinaciju slova i/ili brojeva, nego što bi zapamtili prezime i ime odgovornog policijskog službenika.  Nerazumnost ovog rešenja proizlazi i iz okolnosti što su policijski službenici inače dužni da se  pokazivanjem službene legitimacije (u kojoj je upisano njihovo ime i prezime) predstave građaninu prema kome primenjuju policijska ovlašćenja, pre ili nakon završetka njihove primene (član 59, stavovi 1 i 4 Nacrta). O izuzetnoj važnosti stvaranja uslova za efikasnu i što jednostavniju identifikaciju policijskih službenika koji krše zakon i ljudska prava najslikovitije govore mnogobrojni slučajevi policijskog zlostavljanja na prošlogodišnjim julskim protestima, čiji izvršioci ne samo da nisu kažnjeni već – osim u jednom slučaju – nisu ni identifikovani.

Nacrt u članu 74 propisuje da se, samo kada se građanin poziva u svojstvu osumnjičenog, u tekst poziva stavlja pouka o pravu na branioca. Ovo rešenje nije u skladu sa preporukama Evropskog komiteta za sprečavanje mučenja i nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja Saveta Evrope (CPT) koji je u mnogo navrata istakao značaj prava na pristup advokatu nezavisno od toga da li se lice formalno proglašava osumnjičenim ili ne i bez obzira koliko je „minorno“ delo za koje je to lice osumnjičeno.[1]

Centar smatra da član 81 Nacrta – u kome je navedeno da će se lice koje se privodi, dovodi ili sprovodi upoznati sa svojim pravima – treba unaprediti tako što će se posebno istaći da će se ova lica obavestiti o pravima koja predstavljaju osnovnu garanciju za zaštitu od mučenja i drugih oblika zlostavljanja: pravo na kontakt i pristup advokatu u što kraćem roku od momenta lišenja slobode, pravo na obaveštavanje lica po izboru o lišenju slobode, pravo na lekarski pregled, pravo na izbor lekara koji će obaviti lekarski pregled, i pravo na besplatnu pravnu pomoć bez obzira na imovno stanje, ako se besplatna pravna pomoć zahteva radi zaštite od mučenja, nečovečnog i ponižavajućeg postupanja, shodno članu 4 Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (dalje: ZBPP).

Centar takođe smatra da donošenje novog zakona o unutrašnjim poslovima treba da posluži i kao dobar povod za iniciranje izmena i dopuna ZBPP, kojima bi se postupak za odobravanje prava na besplatnu pravnu pomoć građanima lišenim slobode, koji tu pravnu pomoć zahtevaju radi zaštite od zlostavljanja, učinio dostupnijim i svrsishodnijim. Postojeća pravila postupka za odobravanje besplatne pravne pomoći iz ZBPP nisu adekvatna kada se radi o licima lišenim slobode u policiji ili drugim ustanovama, a koja imaju potrebu i pravo da im se takva pravna pomoć omogući radi zaštite od zlostavljanja službenika iz ustanova u kojima se nalaze.

I dok Nacrt u članovima 71 i 156 predviđa mogućnost masovnog audio-video policijskog nadzora i korišćenje softera za automatsku detekciju i prepoznavanje lica na osnovu biometrijskih karakteristika, što je sporno iz ugla neophodnosti mešanja u pravo na privatnost velikog broja građana u demokratskom društvu i iz ugla srazmernosti, Nacrtom nije predviđena upotreba audio-video nadzora u službenim prostorijama policije u kojima se od pozvanih i građana lišenih slobode uzimaju izjave. CPT je u poslednjem izveštaju iz 2018. godine o poseti Srbiji preporučio da nadležni organi Srbije treba da uspostave namenske prostorije za saslušanje, opremeljene audio i/ili video opremom za snimanje policijskih saslušanja.[2] Inicijativu za propisivanje obaveznog snimanja saslušanja u policiji je Narodnoj skupštini i Vladi 2016. godine podneo nekadašnji zaštitnik građana, ali se do danas se ništa nije preduzelo tim povodom.

Zabrinjavajuće je i to što su članom 93 Nacrta nabrojani razlozi za ulazak policije u stanove i druge prostorije građana bez naredbe suda i izvan onih koje Ustav dopušta u članu 40, stavu 3. Iako Ustav jemči da policija bez odluke suda može da uđe u stan i druge prostorije samo ako je to neophodno radi neposrednog lišenja slobode učinioca krivičnog dela ili otklanjanja neposredne i ozbiljne opasnosti za ljude ili imovinu, na način predviđen zakonom, Nacrtom se mogućnost ulaska u stan i druge prostorije građana bez sudske odluke neopravdano proširuje u još nekoliko situacija koje bi trebalo da potpadnu pod režim sudskog odobrenja, u skladu sa članom 152 Zakonika o krivičnom postupku (npr. ako se sumnja da se u stanu nalazi lice za kojim se traga – okrivljeni ili ako je to potrebno radi obezbeđivanja dokaza o učinjenom krivičnom delu).

Nepreciznost i moguća neustavnost Nacrta postoji i u delu koji uređuje vršenje bezbednosnih provera. Članom 108 Nacrta, između ostalog, propisano je da se u postupku obavljanja bezbednosnih provera lica proveravaju i obrađuju podaci koji su „u vezi sa pitanjima iz upitnika“, a neki od podataka koji se moraju navesti u upitniku o identifikacionim podacima su „podaci za kontakt (broj telefona i elektronska adresa)“ i „podaci o licima sa kojima lice živi u zajedničkom domaćinstvu“. Već iz jezičkog tumačenja citiranih delova člana 108 Nacrta se može naslutiti ogroman potencijal za zloupotrebe proistekle prikupljanjem i obradom velikog broja podataka o ličnosti (podaci „u vezi sa“ brojem telefona i elektronskom adresom mogu npr. biti podaci o ostvarenoj komunikaciji, a podaci „u vezi sa“ licima sa kojima lice koje je predmet provere živi u domaćinstvu mogu biti bilo koji lični podaci o njima). Dodatne sumnje u potencijal za zloupotrebe proistekle iz nepreciznosti odredaba Nacrta i neustavnost iz ugla zaštite podataka o ličnosti stvara to što, u skladu sa članom 111 Nacrta, način vršenja bezbednosnih provera i sadržinu obrasca upitnika propisuje ministar, iako Ustav Srbije u članu 42 zahteva da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti mora urediti zakonom – a ne i podzakonskim aktom. Najzad, predviđanje fikcije prema kojoj će se smatrati da je lice odustalo od postupka zasnivanja radnog odnosa, od prijema na policijsku ili vatrogasno-spasilačku obuku ili od ostvarivanja drugog prava koje je uslovljeno pozitivnim rezultatom bezbednosne provere u slučaju da drugo lice odbije da dâ pristanak da se tokom te provere prikupljaju i obrađuju podaci o njemu, takođe nije u potpunosti adekvatno sa stanovišta odmeravanja suprotstavljenih interesa u pitanju.

Nacrt ne stvara ni dobru osnovu za sprovođenje delotvornih istraga slučajeva policijskog zlostavljanja. Nacrtom proklamovana nezavisnost Sektora unutrašnje kontrole (član 199) u praksi može biti ugrožena ovlašćenjima ministra da „obezbeđuje uslove za nezavisnu unutrašnju kontrolu“ (član 189) i da kontroliše rad svih zaposlenih u Sektoru obrazovanjem posebne komisije – čiji sastav nije ni na jedan način određen (član 201). Nezavisnost Sektora dovedena je u pitanje i činjenicom da Nacrtom, kao uostalom ni važećim Zakonom o policiji, nije uređeno pitanje  zapošljavanja u tom sektoru (njega u najvećem broju čine nekadašnji policijski službenici).

Odredbe Nacrta o privremenom udaljenju s rada (suspenziji) i prestanku radnog odnosa policijskih službenika nisu saglasne sa važećim standardima u oblasti zabrane mučenja i drugih oblika zlostavljanja. CPT i Evropski sud za ljudska prava su u svojoj praksi više puta istakli da državni službenici okrivljeni za mučenje ili druge oblike zlostavljanja građana moraju biti privremeno udaljeni iz službe za vreme trajanja istrage i suđenja, ali i otpušteni ako dođe do utvrđivanja njihove odgovornosti, što je od velike važnosti za održavanje poverenja građana u rad državnih organa. Nacrt, s druge strane, ne predviđa obaveznu suspenziju i prestanak radnog odnosa u pomenutim slučajevima. Članom 345 Nacrta je određeno da policijski službenik „može biti“ privremeno udaljen s rada, na obrazloženi predlog rukovodioca,  ako se protiv njega vodi krivični postupak za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti ili disciplinski postupak zbog teške povrede službene dužnosti „ukoliko bi njegovo prisustvo na radu štetilo interesima službe, ometalo postupak prikupljanja dokaza ili ometalo tok krivičnog ili disciplinskog postupka“ i da o suspenziji u tom slučaju odlučuje ministar ili lice koje on odredi. S druge strane, članom 347 Nacrta je prestanak radnog odnosa zbog osude za izvršenje krivičnog dela uslovljen vrstom i visinom izrečene krivične sankcije (najmanje šest meseci zatvora, uslovna osuda sa utvrđenom kaznom zatvora od najmanje šest meseci ili kazna zatvora u trajanju kraćem od šest meseci) i/ili kvalifikacijom krivičnog dela kao onog koje policijskog službenika čini nedostojnim za dalje obavljanje poslova državnog službenika (spisak krivičnih dela koja policijskog službenika čine nedostojnim treba da utvrdi ministar unutrašnjih poslova).[3]

Nacrt je objavljen krajem avgusta 2021. godine na sajtu MUP-a, a javna rasprava o njegovom tekstu je trajala svega 20 dana. Beogradski centar za ljudska prava očekuje da će MUP produžiti javnu raspravu kako je to navedeno u zahtevu Radne grupe Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji za Poglavlja 23 – Pravosuđe i osnovna prava i 24 – Pravda, sloboda, bezbednost, što bi bila prilika da predlagač Nacrta pojasni polazne osnove kojima se vodio prilikom izrade ovog dokumenta i otkloni sporna rešenja na koja su do sada ukazivale organizacije civilnog društva i stručna javnost.

Nacrt zakona o unutrašnjim poslovima koji je objavljen na sajtu ministarstva možete pogledati na ovom linku.


[1] „U  mnogim  pravnim sistemima  u  Evropi  osobe  mogu  biti  obavezane  da  dođu  i  provedu  određeni  vremenski  period  u policijskim  prostorijama  u  svojstvu  svedoka ili  radi  informativnog  razgovora. CPT zna iz iskustva da takva lica mogu biti izložena ozbiljnom riziku od zlostavljanja.“ Izvod iz 21. opšteg izveštaja CPT, §§ 20 i 21, dostupnog na: www.coe.int/en/web/cpt/access-lawyer.

[2] Izveštaj CPT upućen Vladi Srbije, od 21. juna 2018, CPT/Inf (2018) 21, § 16, dostupan na: www.coe.int/en/web/cpt/serbia.

[3] Beogradski centar za ljudska prava je jula 2020. MUP-u podneo inicijativu za izmene i dopune Zakona o policiji ukazujući na istovrsne nedostatke odredaba Zakona o policiji i potrebu njihovog usaglašavanja sa važećim standardima ljudskih prava i preporukama međunarodnih institucija koje nadziru poštovanje zabrane zlostavljanja. Incijativa Centra je dostupna na: www.bgcentar.org.rs/podneta-inicijativa-mup-u-srbije-za-izradu-nacrta-zakona-o-dopunama-zakona-o-policiji/.